Décembre 2017
Un jour, tu te réveilleras et tu n’auras plus le temps de faire ce que tu voulais faire. Fais-le donc maintenant.
Paulo Coelho


Des mœurs administratives sous l’ancien régime

Alexis de Tocqueville
Dans son livre L’ancien régime et la Révolution, publié en en 1856, Alexis de Tocqueville montre que la Révolution de 1889 ne constitue pas, en réalité, une rupture profonde, dans les mœurs comme dans les institutions, par rapport à l’Ancien régime. En lisant le chapitre consacré aux pratiques administratives (chapitre 5), on s’aperçoit que, 220 ans plus tard, l’administration française et les rapports que nous entretenons avec elle n’ont pas fondamentalement changé… Extraits.

On ne saurait lire la correspondance d'un intendant de l'ancien régime avec ses supérieurs et ses subordonnés sans admirer comment la similitude des institutions rendait les administrateurs de ce temps-là pareils aux nôtres. Ils semblent se donner la main à travers le gouffre de la Révolution qui les sépare. J'en dirai autant des administrés. Jamais la puissance de la législation sur l'esprit des hommes ne s'est mieux fait voir.

Le ministre a déjà conçu le désir de pénétrer avec ses propres yeux dans le détail de toutes les affaires et de régler lui-même tout à Paris. A mesure que le temps marche et que l'administration se perfectionne, cette passion augmente. Vers la fin du XVIIIe siècle, il ne s'établit pas un atelier de charité au fond d'une province éloignée sans que le contrôleur général ne veuille en surveiller lui-même la dépense, en rédiger le règlement et en fixer le lieu. Crée-t-on des maisons de mendicité : il faut lui apprendre le nom des mendiants qui s'y présentent, lui dire précisément quand ils sortent et quand ils entrent. Dès le milieu du siècle (1733), M. d'Argenson écrivait : « Les détails confiés aux ministres sont immenses. Rien ne se fait sans eux, rien que par eux, et si leurs connaissances ne sont pas aussi étendues que leurs pouvoirs, ils sont forcés de laisser tout faire à des commis qui deviennent les véritables maîtres. »

(…)

Goût de la statistique[1]

Pour arriver à tout diriger de Paris et à y tout savoir, il a fallu inventer mille moyens de contrôle. La masse des écritures est déjà énorme, et les lenteurs de la procédure administrative si grandes que je n'ai jamais remarqué qu'il s'écoulât moins d'un an avant qu'une paroisse pût obtenir l'autorisation de relever son clocher ou de réparer son presbytère; le plus souvent deux ou trois années se passent avant que la demande soit accordée.(…)

Je croyais que le goût de la statistique était particulier aux administrateurs de nos jours ; mais je me trompais. Vers la fin de l'ancien régime, on envoie souvent à l'intendant de petits tableaux tout imprimés qu'il n'a plus qu'à faire remplir par ses subdélégués et par les syndics des paroisses. Le contrôleur général se fait faire des rapports sur la nature des terres, sur leur culture, l'espèce et la quantité des produits, le nombre des bestiaux, l'industrie et les mœurs des habitants. Les renseignements ainsi obtenus ne sont guère moins circonstanciés ni plus certains que ceux que fournissent en pareils cas de nos jours les sous-préfets et les maires. Le jugement que les subdélégués portent, à cette occasion, sur le caractère de leurs administrés, est en général peu favorable. Ils reviennent souvent sur cette opinion que « le paysan est naturellement paresseux, et ne travaillerait pas s'il n'y était obligé pour vivre. » C'est là une doctrine économique qui paraît fort répandue chez ces administrateurs. (…)

Peur des corps indépendants

Ce qui caractérise déjà l'administration en France, c'est la haine violente que lui inspirent indistinctement tous ceux, nobles ou bourgeois, qui veulent s'occuper d'affaires publiques, en dehors d'elle. Le moindre corps indépendant qui semble vouloir se former sans son concours lui fait peur ; la plus petite association libre, quel qu'en soit l'objet, l'importune ; elle ne laisse subsister que celles qu'elle a composées arbitrairement et qu'elle préside. Les grandes compagnies industrielles elles-mêmes lui agréent peu ; en un mot, elle n'entend point que les citoyens s'ingèrent d'une manière quelconque dans l'examen de leurs propres affaires ; elle préfère la stérilité à la concurrence. Mais, comme il faut toujours laisser aux Français la douceur d'un peu de licence, pour les consoler de leur servitude, le gouvernement permet de discuter fort librement toutes sortes de théories générales et abstraites en matière de religion, de philosophie, de morale et même de politique. Il souffre assez volontiers qu'on attaque les principes fondamentaux sur lesquels reposait alors la société, et qu'on discute jusqu'à Dieu même, pourvu qu'on ne glose point sur ses moindres agents. Il se figure que cela ne le regarde pas. (…)

Manie des lois

On voit que l'histoire est une galerie de tableaux où il y a peu d'originaux et beaucoup de copies.

Il faut du reste reconnaître qu'en France le gouvernement central n'imite jamais ces gouvernements du midi de l'Europe, qui semblent ne s'être emparés de tout que pour laisser tout stérile. Celui-ci montre souvent une grande intelligence de sa tâche et toujours une prodigieuse activité. Mais son activité est souvent improductive et même malfaisante, parce que, parfois, il veut faire ce qui est au-dessus de ses forces, ou fait ce que personne ne contrôle.

Il n'entreprend guère ou il abandonne bientôt les réformes les plus nécessaires, qui, pour réussir, demandent une énergie persévérante ; mais il change sans cesse quelques règlements ou quelques lois. Rien ne demeure un instant en repos dans la sphère qu'il habite. Les nouvelles règles se succèdent avec une rapidité si singulière que les agents, à force d'être commandés, ont souvent peine à démêler comment il faut obéir. Des officiers municipaux se plaignent au contrôleur général lui-même de la mobilité extrême de la législation secondaire. « La variation des seuls règlements de finance, disent-ils, est telle qu'elle ne permet pas à un officier municipal, fût-il inamovible, de faire autre chose qu'étudier les nouveaux règlements, à mesure qu'ils paraissent, jusqu'au point d'être obligé de négliger ses propres affaires. »

Règle rigide, pratique molle

Lors même que la loi n'était pas changée, la manière de l'appliquer variait tous les jours. Quand on n'a pas vu l'administration de l'ancien régime à l'œuvre, en lisant les documents secrets qu'elle a laissés, on ne saurait imaginer le mépris où finit par tomber la loi, dans l'esprit même de ceux qui l'appliquent, lorsqu'il n'y a plus ni assemblée politique, ni journaux, pour ralentir l'activité capricieuse et borner l'humeur arbitraire et changeante des ministres et de leurs bureaux.

On ne trouve guère d'arrêts du conseil qui ne rappellent des lois antérieures, souvent de date très récente, qui ont été rendues, mais non exécutées. Il n'y a pas en effet d'édit, de déclaration du roi, de lettres patentes solennellement enregistrées qui ne souffrent mille tempéraments dans la pratique. On voit par les lettres des contrôleurs généraux et des intendants que le gouvernement permet sans cesse de faire par exception autrement qu'il n'ordonne. Il brise rarement la loi, mais chaque jour il la fait plier doucement dans tous les sens, suivant les cas particuliers et pour la grande facilité des affaires. (…)

L'ancien régime est là tout entier : une règle rigide, une pratique molle ; tel est son caractère. (…)

Traitement de faveur

On se plaint souvent de ce que les Français méprisent la loi ; hélas! quand auraient-ils pu apprendre à la respecter ? On peut dire que, chez les hommes de l'ancien régime, la place que la notion de la loi doit occuper dans l'esprit humain était vacante. Chaque solliciteur demande qu'on sorte en sa faveur de la règle établie avec autant d'insistance et d'autorité que s'il demandait qu'on y rentrât, et on ne la lui oppose jamais, en effet, que quand on a envie de l'éconduire. La soumission du peuple à l'autorité est encore complète, mais son obéissance est un effet de la coutume plutôt que de la volonté ; car, s'il lui arrive par hasard de s'émouvoir, la plus petite émotion le conduit aussitôt jusqu'à la violence, et presque toujours c'est aussi la violence et l'arbitraire, et non la loi, qui le répriment.

Le pouvoir central en France n'a pas encore acquis au XVIIIe siècle cette constitution saine et vigoureuse que nous lui avons vue depuis ; néanmoins, comme il est déjà parvenu à détruire tous les pouvoirs intermédiaires, et qu'entre lui et les particuliers il n'existe plus rien qu'un espace immense et vide, il apparaît déjà de loin à chacun d'eux comme le seul ressort de la machine sociale, l'agent unique et nécessaire de la vie publique. (…)

Toute puissance du gouvernement

Personne n'imagine pouvoir mener à bien une affaire importante si l'État ne s'en mêle. Les agriculteurs eux-mêmes, gens d'ordinaire fort rebelles aux préceptes, sont portés à croire que, si l'agriculture ne se perfectionne pas, la faute en est principalement au gouvernement, qui ne leur donne ni assez d'avis, ni assez de secours. L'un d'eux écrit à un intendant, d'un ton irrité où l'on sent déjà la Révolution : « Pourquoi le gouvernement ne nomme-t-il pas des inspecteurs qui iraient une fois par an dans les provinces voir l'état des cultures, enseigneraient aux cultivateurs à les changer pour le mieux, leur diraient ce qu'il faut faire des bestiaux, la façon de les mettre à l'engrais, de les élever, de les vendre, et où il faut les mener au marché ? On devrait bien rétribuer ces inspecteurs. Le cultivateur qui donnerait des preuves de la meilleure culture recevrait des marques d'honneur. »

Aux yeux du plus grand nombre, il n'y a déjà que le gouvernement qui puisse assurer l'ordre public : le peuple n'a peur que de la maréchaussée; les propriétaires n'ont quelque confiance qu'en elle. Pour les uns et pour les autres, le cavalier de la maréchaussée n'est pas seulement le principal défenseur de l'ordre, c'est l'ordre lui-même. Il n'est personne, dit l'assemblée provinciale de Guyenne, qui n'ait remarqué combien la vue d'un cavalier de la maréchaussée est propre à contenir les hommes les plus ennemis de toute subordination. » Aussi chacun veut-il en avoir à sa porte une escouade. Les archives d'une intendance sont remplies de demandes de cette nature ; personne ne semble soupçonner que sous le protecteur pourrait bien se cacher le maître. (…)

État providence

Le gouvernement ayant pris ainsi la place de la Providence, il est naturel que chacun l'invoque dans ses nécessités particulières. Aussi rencontre-t-on un nombre immense de requêtes qui, se fondant toujours sur l'intérêt publie, n'ont trait néanmoins qu'à de petits intérêts privés. Les cartons qui les renferment sont peut-être les seuls endroits où toutes les classes qui composaient la société de l'ancien régime se trouvent mêlées. La lecture en est mélancolique : des paysans demandent qu'on les indemnise de la perte de leurs bestiaux ou de leur maison ; des propriétaires aisés, qu'on les aide à faire valoir plus avantageusement leurs terres ; des industriels sollicitent de l'intendant des privilèges qui les garantissent d'une concurrence incommode. Il est très fréquent de voir des manufacturiers qui confient à l'intendant le mauvais état de leurs affaires, et le prient d'obtenir du contrôleur général un secours ou un prêt. Un fonds était ouvert, à ce qu'il semble, pour cet objet. (…)

Dans les temps de disette, si fréquents au XVIIIe siècle, la population de chaque généralité se tourne tout entière vers l'intendant et semble n'attendre que de lui seul sa nourriture. Il est vrai que chacun s'en prend déjà au gouvernement de toutes ses misères. Les plus inévitables sont de son fait ; on lui reproche jusqu'à l'intempérie des saisons.

Ne nous étonnons plus en voyant avec quelle facilité merveilleuse la centralisation à été rétablie en France au commencement de ce siècle. Les hommes de 89 avaient renversé l'édifice, mais ses fondements étaient restés dans l'âme même de ses destructeurs, et sur ces fondements, on a pu le relever tout à coup à nouveau et le bâtir plus solidement qu'il ne l'avait jamais été.



[1] Les intertitres sont de la rédaction.

Alexis de Tocqueville
Le 10-07-2015
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